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Der Klimaschutz rüstet auf: Emissionshandel ab 2013 (21.11.2009)

Am 31.12.2012 endet nicht nur die zweite Handelsperiode des europäischen Emissionshandels, sondern gleichzeitig läuft das Kyoto-Protokoll aus. Dies macht Nachfolgeregelungen erforderlich, da der Emissionshandel, insbesondere aber die grenzüberschreitenden Klimaschutzprojekte Joint Implementation (JI) und Clean Development Mechanism (CDM) auf einen rechtlichen Rahmen auf allen Ebenen angewiesen sind. Nachstehend erhalten Sie einen Überblick über die zu erwartenden Änderungen.

Auf europäischer Ebene gehen die künftigen Konturen des Emissionshandels aus der kürzlich in Kraft getretenen Neufassung der Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG hervor. International soll in Kopenhagen im Dezember dieses Jahres eine Regelung getroffen werden, die das Kyoto-Protokoll ablöst.

I. Die novellierte Emissionshandelsrichtlinie

Die jüngst in Kraft getretene Neufassung der Emissionshandelsrichtlinie wurde seit ihrer Verabschiedung vielfach vorgestellt und diskutiert. Mit unserem 13. Newsletter sind auch wir auf einige markante Einzelregelungen eingegangen, die das Europäische Parlament und der Rat im Dezember 2008 verabschiedet haben, etwa auf die drastische Verringerung der Gesamtzuteilungsmenge auf europaweit nur noch 1.720 Mio. t CO2 bei gleichzeitiger Absenkung der kostenlosen Zuteilung. Für Stromgeneratoren (also für Anlagen, in denen 2005 oder danach Strom zum Verkauf an Dritte produziert wurde und auch keine andere Tätigkeit als Energieerzeugung stattfindet) soll es bekanntlich gar keine kostenlosen Zertifikate mehr geben.

In vielfacher Hinsicht wirft die novellierte Richtlinie offene Fragen auf. Hier stehen Klärungen bis Ende 2010 teilweise durch die Europäische Kommission, teilweise durch den deutschen Gesetzgeber aus. Insbesondere folgende Punkte beschäftigen Unternehmen, die Klarheit über die künftig geltenden Rahmenbedingungen suchen: Die Richtlinie unterscheidet hinsichtlich der Zuteilung deutlich zwischen Industrie und Wärmeerzeugung, Stromproduktion und der energieintensiven Industrie. Es geht aber an keiner Stelle aus der Richtlinie hervor, wie die Anlagenzuordnung in Zweifelsfällen vorzunehmen ist. Denn nicht jede Anlage lässt sich so klar einer Kategorie zuordnen wie beispielsweise ein ins Netz der öffentlichen Versorgung einspeisendes Braunkohlekraftwerk einerseits oder eine Papierfabrik andererseits. Hier bedarf es klarer Kriterien für die Abgrenzung, will man verhindern, dass es zulasten des verarbeitenden Gewerbes zu Zufallsergebnissen kommt, die entgegen der politischen Absichtsbekundungen die Bedingungen für die Industrie in Europa weiter verschlechtern.

Während für Stromgeneratoren wie angesprochen nichts mehr zugeteilt wird, sollen Erzeuger von Wärme und Industrieanlagen der nicht energieintensiven Industrie Zuteilungen erhalten, die jährlich abgesenkt werden: Von einer kostenlosen Zuteilung in Höhe von 80% einer auf Benchmarks beruhenden Gesamtmenge im Jahr 2013 soll die Zuteilung auf 30% im Jahr 2020 sinken. Gleichzeitig sinkt die Gesamtmenge der europaweit ausgegebenen Zertifikate jährlich um 1,74%. In welchem Verhältnis aber diese beiden Kürzungen zueinander stehen, geht aus der Richtlinie nicht explizit hervor. Es ist möglich, dass beide Faktoren kumulativ angewandt werden und die Zuteilung daher noch stärker sinkt als vielfach angenommen.

Auch hinsichtlich der energieintensiven Wirtschaftszweige gibt es Unklarheiten. Sie soll zwar mit einer 100% kostenlosen Zuteilung vor Wettbewerbsnachteilen geschützt werden. Wer zu diesen besonders begünstigten Branchen gehört, hat die Europäische Kommission am 18.09.2009 veröffentlicht. Danach dürfen viele Branchen des produzierenden Gewerbes zunächst einmal aufatmen. In anderer Hinsicht bleibt abzuwarten, mit welchen Regelungen Unternehmen rechnen müssen. So wird nicht vor 2010 abschließend geregelt, ob und welche Zuwendungen die energieintensive Industrie zur Kompensation der emissionshandelsbedingten Strompreiserhöhungen erhält.

Auch die künftig geltenden Benchmarks sind noch unklar. Laut Richtlinie sollen die von der Kommission festzulegenden Werte auf einem Frontrunner-Ansatz beruhen, also die Speerspitze des technischen Fortschritts abbilden. Den Maßstab sollen die effizientesten 10% der europäischen Anlagen bilden. Dabei soll zur Verwirrung vieler Anlagenbetreiber aber laut Richtlinie nicht nur auf emissionshandelspflichtige Anlagen abgestellt werden. Laut Richtlinie sollen auch Anlagen, die etwa Biomasse verwenden oder CO2 abscheiden, ebenfalls in die Benchmarkbemessung einfließen. Dies würde bedeuten, dass bei einer nennenswert großen Zahl von Anlagen, die kein oder kein fossiles CO2 emittieren, der Benchmark zumindest theoretisch auf „Null“ sinken könnte.

Völlig ungeklärt ist auch die Frage, welche Produktionsmengen bei der Bemessung der Zuteilung herangezogen werden. Es liegt angesichts des Minderungsansatzes der Richtlinie nahe, auf eine Basisperiode abzustellen, die einen Zeitraum um das Jahr 2005 herum abbildet. Indes gibt es hierüber bisher keine Klarheit und noch nicht einmal erste Signale aus der Europäischen Kommission. Ebenfalls bisher offen ist, wie die Bemessung der maßgeblichen Produktionsmengen bei Neuanlagen erfolgen soll.

Die novellierte Emissionshandelsrichtlinie erlaubt es den Mitgliedstaaten, kleine Emittenten mit einer Feuerungsleistung von weniger als 35 MW, welche in einer festgelegten 3-jährigen Basisperiode weniger als 25.000 t CO2-Äquivalent emittiert haben, aus dem Emissionshandel auszuschließen. Deutschland wird von dieser Möglichkeit nach heutigem Stand wohl Gebrauch machen. Die Befreiung gilt aber nicht pauschal. Vielmehr ordnet die Richtlinie an, dass Anlagen, die im Laufe der Handelsperiode einen höheren Ausstoß verursachen, wieder in den Emissionshandel einbezogen werden. Es ist also von fortgesetzten Berichtspflichten auszugehen (und von Belastungen über sog. vergleichbare Maßnahmen).

Der Emissionshandel wird künftig weitere Anlagentypen betreffen. Derzeit finden Datenerhebungen statt. Einbezogen werden vor allem Anlagen der chemischen Industrie, da künftig mehr Klimagase (neben CO2 auch CH4, N2O, FKW, perflourierte Kohlenwasserstoffe und SF6) einbezogen werden. Zudem wird (ab 2012) der Flugverkehr emissionshandelspflichtig. Vorbereitet wird die Anwendung des Emissionshandels bereits schon jetzt auf Grundlage einer Verordnung zur Datenerhebung im Luftverkehr und bei PFC und N2O intensiven Anlagen (DEV 2020). So müssen alle Luftfahrzeugbetreiber, die in der EU landen, bereits im Jahr 2009 ein Monitoring-Konzept ausarbeiten, welches die Ermittlung der CO2 Emissionen der einzelnen Luftfahrzeuge ermöglicht.

Auch über den Flugverkehr hinaus soll der Emissionshandel weiter ausgeweitet werden: Möglicherweise noch in der dritten Handelsperiode wird der maritime Frachtverkehr einbezogen. Überlegungen aus Regierungskreisen (etwa in Großbritannien) und namhaften wissenschaftlichen Instituten gehen langfristig dahin, einen Emissionshandel zu installieren, der in fernerer Zukunft nahezu jede Emissionsquelle erfasst.

Auch der internationale Klimaschutz hindert Unternehmen derzeit an einer abschließenden Planung der Jahre ab 2013. Denn nicht nur die Einbindung des Emissionshandels in einen weltweit geltenden Rahmen ändert auch für Unternehmen die rechtlichen Ausgangsbedingungen etwa durch die Möglichkeit von Klimaschutzprojekten. Die Richtlinie sieht vielmehr vor, dass das europäische Einsparziel sich von 20% auf 30% erhöht, sofern sich andere Industriestaaten zu vergleichbaren Anstrengungen verpflichten und die Entwicklungsländer angemessen zum Klimaschutz beitragen. Eine solche Erhöhung des Klimaschutzziels würde zwangsläufig dazu führen, dass noch weniger Zertifikate verteilt werden können, als bisher vorgesehen.

Angesichts der vielen offenen Punkte ist eine gesicherte Planung für die nächsten Jahre schwierig. Indes bedeutet der Umstand, dass auch wichtige Details nicht vor 2010 geklärt werden nicht, dass sich Unternehmen bis zu diesem Termin zurücklehnen könnten oder müssten. Vielmehr gibt es im Hinblick auf die Einzelregelungen sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene vielfache Mitgestaltungsmöglichkeiten, die wahrnehmen sollte, wer sich die Chance nicht verbauen will, Einfluss auf die künftige Verteilung der immer teureren Zertifikate zu nehmen.

II. Die Klimakonferenz in Kopenhagen

Am 31.12.2012 endet der Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls. Würde keine Nachfolgeregelung getroffen, würde dies zwar den europäischen anlagenbezogenen Emissionshandel nur indirekt vor allem über Handelseffekte tangieren. Grenzüberschreitende Klimaschutzprojekte wären aber nur noch dann möglich, wenn die EU dies per bilateralen Abkommen ermöglicht. Zudem würde ein Ende der verbindlichen Minderungsanstrengungen einen herben Schlag für den Klimaschutz bedeuten. Die angestrebte Begrenzung der Erderwärmung auf 2° C würde in weite Ferne rücken.

Ein Fehlschlag erscheint aus gegenwärtiger Perspektive nicht ausgeschlossen. Zwar haben sich die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention vor zwei Jahren in Bali darauf geeinigt, auf eine möglichst um weitere Industriestaaten und Schwellenländer erweiterte Nachfolgeregelung für das Kyoto-Protokoll hinzuwirken. Hierfür gibt es einen ambitionierten Zeitplan, die sog. Bali- Roadmap, der mehrere Vorbereitungskonferenzen im letzten und in diesem Jahr umfasst. In der Washingtoner Erklärung, ebenfalls aus dem Jahr 2007, haben eine Reihe großer Industriestaaten sowie einiger Entwicklungsländer (u. a. China, Indien und Mexiko) die (nicht verbindliche) Absicht niedergelegt, wenn möglich einen weltweiten Emissionshandel einzuführen, der sowohl Industriestaaten als auch Entwicklungsländer umfasst.

Allerdings hat sich bereits bei der letztjährigen Vertragsstaatenkonferenz im polnischen Posen gezeigt, dass ein verbindlicher Vertragsschluss nach 2012 die Einigungsfähigkeit der Staatengemeinschaft möglicherweise überfordert. Insbesondere die Bereit-schaft der USA, sich zu verbindlichen Klimaschutzzielen zu verpflichten, hängt auch aus innenpolitischen Gründen stark davon ab, ob sich die Schwellenländer verpflichten, insbesondere China. Die Entwicklungsländer wiederum machen Verpflichtungen von klaren Zusagen der Industriestaaten abhängig. U. a. geht es hier um Zahlungen in einen Fonds, der der Finanzierung von Ausgleichsmaßnahmen von Klimaschäden dienen soll. Sogar der UN-Generalsekretär Ban Ki-Moon rechnet Presseberichten zufolge vor diesem Hintergrund inzwischen nicht mehr mit einem vollen Erfolg noch in diesem Jahr.

Im Zuge der Vorbereitungen für die Klimakonferenz von Kopenhagen hat sich zudem herausgestellt, dass außerhalb der EU die Bereitschaft, in ähnlichem Maße Emissionen zu mindern, selbst bei jenen nur spärlich vorhanden ist, die sich grundsätzlich zu verbindlichen Klimaschutzzielen verpflichten würden. Die Ankündigungen Japans und Australiens etwa haben Klimaschützer enttäuscht. Entsprechend der zurückhaltenden Reaktionen der Regierungen auf die Forderungen nach mehr Klimaschutz ist der Verhandlungstext, der Anfang Juni in Bonn präsentiert wurde, auch wenig aussagekräftig und alles andere als konsistent. Das jüngst beendete Vorbereitungstreffen in Bangkok ist entsprechend auch wenig hoffnungsvoll verlaufen.

Quelle: BBH Becker Büttner Held

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